Об оценке регулирующего воздействия нового Порядка обучения по охране труда

1133
Об оценке регулирующего воздействия нового Порядка обучения по охране труда
Проект нового Порядка обучения по охране труда и проверки знания требований охраны труда должен соответствовать не только требованиям, предъявляемым к официальным документам организационного характера, – являясь нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, он должен пройти процедуру публичного обсуждения и экспертной оценки, а также получить заключение об оценке регулирующего воздействия Минэкономразвития России

Осенью прошлого года на сайте Минтруда России был опубликован проект нового Порядка обучения по охране труда и проверки знания требований охраны труда (далее – Проект), который должен прийти на смену действующему Порядку обучения по охране труда и проверки знания требований охраны труда работников организаций, утв. постановлением Минтруда России, Минобразования России от 13.01.2003 № 1/29 (далее – Порядок № 1/29).

В течение нескольких лет, предшествующих публикации, Проект обсуждался профессиональным сообществом на совещаниях и конференциях, на заседаниях рабочих групп с участием специалистов в сфере охраны труда, представителей соответствующих министерств и ведомств.

Его содержание неоднократно корректировалось с учетом поступающих предложений. Неизменной оставалась четко сформулированная цель обучения, закрепленная в п. 3 Проекта: «Обучение всех работников, в т. ч. руководителей организаций, а также работодателей – индивидуальных предпринимателей, осуществляется в целях повышения уровня их профессиональных компетенций в области охраны труда, необходимых для снижения профессионального риска, безопасного выполнения трудовых функций, предупреждения производственного травматизма и профессиональной заболеваемости».

По своему назначению Проект является организационным документом, устанавливающим определенную последовательность действий и требования, связанные с проведением обучения по охране труда, к участникам данных правовых отношений – работникам предприятий и обучающим организациям.

Оценка регулирующего воздействия (Regulatory Impact Assessment, Regulatory Impact Analysis, RIA; далее – ОРВ) – понятие, получившее широкое распространение в мире в 1990-х гг. Под ОРВ подразумевается использование государственными органами при формировании государственной политики специальных аналитических процедур, направленных на выявление и оценку возможных выгод, издержек и иных эффектов от нового или существующего государственного регулирования.

Первые шаги в области подобного анализа проектов нормативных правовых актов были предприняты в 1966 г. в Дании. В 1970-е гг. ОРВ стала внедряться в США, Финляндии и Канаде. Австралия, Великобритания, Нидерланды и Германия присоединились к этому процессу в середине 1980-х гг.

Значительное увеличение числа государств, внедривших систему ОРВ или ее отдельные элементы, произошло в 1990-х гг., а наибольшее распространение она получила уже в начале нового тысячелетия. К этому моменту для большинства развитых государств мира весьма актуальным стал вопрос об оптимизации государственного регулирования в целях сокращения необоснованных административных барьеров, препятствующих осуществлению эффективной предпринимательской деятельности.

Проект должен соответствовать не только требованиям, предъявляемым к официальным документам организационного характера, – являясь нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, он должен пройти процедуру публичного обсуждения и экспертной оценки, а также получить заключение об оценке регулирующего воздействия Минэкономразвития России.

Такой порядок установлен постановлением Правительства РФ от 02.05.2012 № 421, которым утверждено Положение об особенностях подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования

В октябре 2010 г. Европейская комиссия опубликовала информационный документ, адресованный Европейскому парламенту, Совету, Европейскому экономическому и социальному комитету, а также Комитету регионов под названием «Умное регулирование в Европейском Союзе» (Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions «Smart Regulation in the European Union»; COM(2010) 543 final), в котором указала на необходимость дальнейшего развития процедур ОРВ и совершенствование механизмов публичных консультаций при принятии проектов нормативных правовых актов и последующей оценке эффективности их действия.

Процедура ОРВ предполагает последовательное осуществление разработчиком нормативного правового акта следующих действий:

  1. описание общего контекста и целей введения регулирования, в первую очередь четкое определение проблемы, решение которой требует принятия нормативного правового акта;
  2.  выявление и описание всех возможных вариантов решения проблемы, включая варианты, позволяющие достичь поставленных целей без введения нового регулирования;
  3.  выявление и количественная оценка последствий, к которым приведут предлагаемые варианты, включая затраты, выгоды и распределительные эффекты (распределение благ между различными заинтересованными группами);
  4.  разработка стратегий, обеспечивающих реализацию таких вариантов на практике и их соблюдение потенциальными адресатами регулирования, оценка их эффективности и результативности;
  5.  разработка механизмов мониторинга достижения целей регулирования и сбора информации, которая может потребоваться при дальнейшем совершенствовании регулирования;
  6.  проведение на систематической основе публичных консультаций с целью обеспечения всем потенциальным адресатам регулирования возможности принять участие в выработке решения, включая предоставление информации о возможных затратах и выгодах предлагаемых альтернатив, в т. ч. их эффективность.

Отличие ОРВ от обычной деятельности государственных органов по обоснованию предлагаемых ими инициатив состоит в том, что указанный процесс проводится по определенным стандартам и предполагает участие в нем третьей стороны, дающей заключение о качестве приводимых обоснований. В российских условиях такой третьей стороной является Минэкономразвития России

Результатом процедуры является формирование обосновывающих материалов, прилагаемых к предложению о введении регулирования и представляемых на рассмотрение должностного лица или органа, несущего ответственность за принятие эффективных решений в области формирования государственной политики.

В Положении об особенностях подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования (утв. постановлением Правительства РФ от 02.05.2012 № 421; далее – Положение № 421), особо подчеркнуто, что разработчик «при подготовке проекта акта должен исходить из необходимости обеспечения соответствия правового регулирования интересам национальной экономики, решаемым задачам или проблемам, необходимости соблюдения баланса государственных, муниципальных и частных интересов, не допускать создания избыточных административных и иных ограничений, запретов и обязанностей для субъектов предпринимательской и иной деятельности (или условий, способствующих их введению), которые могут послужить препятствием для осуществления предпринимательской и иной деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей регулирования».

Все вышеизложенное в полной мере относится и к процедуре ОРВ, проводившейся в отношении Проекта, которая осуществлялась в несколько этапов:

  •  уведомление о подготовке Проекта, включая проведение публичного обсуждения;
  •  разработка Проекта и его рассмотрение, включая:
  •  проведение публичного обсуждения;
  •  формирование материалов обоснований к Проекту (сводный отчет, сводка предложений, поступивших в рамках публичного обсуждения, с указанием позиции разработчика в отношении каждого из них);
  •  экспертную оценку;
  •  направление Проекта в Минэкономразвития России для получения заключения об ОРВ.

Сводный отчет, предусмотренный подп. «б» п. 13 Положения № 421, включал целый ряд вопросов, ответы на которые должны были послужить основанием для принятия Минэкономразвития России соответствующего заключения.

Так, проблема, на решение которой направлено регулирование, предусмотренное Проектом, была сформулирована разработчиками следующим образом.

«Проект Порядка разработан с целью:

  • обеспечения профилактики несчастных случаев и профессиональных заболеваний работников посредством реализации качественных услуг работодателю и работникам по обучению вопросам охраны труда;
  •  приведения нового Порядка обучения в соответствие с действующими нормативными правовыми актами, содержащими государственные нормативные требования охраны труда, а также современными требованиями к формам и методикам обучения, уровню компетентности с учетом специфики обучаемых».

В ходе проведенной ОРВ принимались во внимание, прежде всего, те процедуры Проекта, которые позволят устранить существующие проблемы и негативные эффекты, наблюдающиеся сейчас при реализации Порядка № 1/29. К числу предлагаемых нововведений, которые позволят улучшить ситуацию, можно отнести:

  • обучение в организациях, аккредитованных в установленном порядке на право оказания услуг по проведению обучения работодателей и работников по вопросам охраны труда, вне зависимости от их организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности;
  • проведение обучения по программам, содержание и продолжительность которых формируются с учетом практических потребностей слушателей без установления избыточных требований и отражают специфику функциональных и должностных обязанностей слушателей, характер вида экономической деятельности предприятия и иные особенности производства, на основе разделения учебного курса на отдельные модули;
  •  разработку учебно-тематических планов и учебных программ по охране труда обучающими организациями, их утверждение руководителем обучающей организации без каких-либо согласований;
  • использование в учебном процессе активных методов обучения (деловых игр, анализа конкретных ситуаций, тренингов и т. п.), а также возможностей, предоставляемых дистанционными образовательными технологиями;
  • обеспечение контроля за качеством проведения обучения по охране труда.

Проект устанавливает ряд новых требований к обучающим организациям, позволяющих повысить качество обучения и обеспечивающих возможность проведения на постоянной основе мониторинга развития системы обучения по охране труда. Указанный мониторинг предполагается осуществлять за счет направления руководителями обучающих организаций сводной информации о результатах проверки знаний работниками требований охраны труда в федеральную систему сбора, обработки и хранения данных

В процессе ОРВ Проекта принималось во внимание мнение разработчиков в отношении положений, характеризующих взаимоотношения, его влияние на функции, полномочия, обязанности и права федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также расходы обучающих организаций и работодателей.

Так, из Проекта следует, что его принятие не окажет влияния на функции, полномочия, обязанности и права указанных органов государственной власти и местного самоуправления.

При этом принятие Проекта позволит сократить влияние существующих административных барьеров в данной сфере деятельности.

В частности, отпадет необходимость согласования обучающими организациями рабочих учебных программ с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в области охраны труда, а также включения их руководителей и специалистов, а также представителей органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства в состав комиссий по проверке знания требований охраны труда, создаваемых обучающими организациями.

Кроме того, следует подчеркнуть, что реализация отдельных положений Проекта позволит снизить расходы работодателей в связи с упразднением обязанности направлять отдельные категории работников в обучающие организации, подведомственные Минтруду России.

Таким образом, сократятся определенные трансакционные издержки субъектов рассматриваемых правоотношений. Уменьшению финансовых затрат работодателей и работников будет способствовать и преду­смотренное Проектом активное использование дистанционных форм обучения.

В процессе ОРВ изучались также дополнительные обязанности, которые возникнут у субъектов данных правоотношений в связи с принятием Проекта. Предусмотренные им соответствующие нововведения касаются, прежде всего, обучающих организаций.

Кроме того, Проект впервые предусматривает, что работники, принимаемые на должности руководителя и специалиста службы охраны труда, либо работники, на которых приказом работодателя возложены функции специалиста по охране труда, должны иметь профильное высшее (среднее) профессиональное образование и стаж работы в области охраны труда не менее пяти лет.

Значение данного новшества подтверждается исследованиями и лучшими практиками в области охраны труда, доказывающими эффективность профилактических работ по охране труда, а также связь размера вероятного ущерба от неблагоприятных условий труда с уровнем профессиональной подготовки специалистов по охране труда и проведением периодического обучения по охране труда.

Подготовка предусмотренной Положением № 421 сводки предложений, поступивших в рамках публичного обсуждения Проекта, с указанием позиции разработчиков в отношении каждого из них потребовала немалых усилий, связанных с обоснованием отдельных норм Проекта. Результаты публичного обсуждения еще раз показали важность этого документа, а также важность обеспечения согласованности его норм с положениями целого ряда нормативных правовых актов в области охраны труда.

Материалы обоснований к Проекту, итоги его публичного обсуждения и экспертной оценки, а также сводный отчет, составленный по установленной форме, содержали много вопросов и предложений. Некоторые из них были грамотными и по делу, другие – не в полной мере объективными и далекими от сути рассматриваемого документа. Все поступившие предложения и замечания были внимательно изучены и при необходимости учтены.

В ближайшее время на основании представленных в Минэкономразвития России обоснований к Проекту будет сформировано заключение об ОРВ.

Ответ на вопрос о том, каковы перспективы Проекта и какое в отношении него будет принято решение (о доработке или завершении подготовки, подписании (утверждении) и направлении на государственную регистрацию в Минюст России), имеет большое значение для всех лиц, заинтересованных в скорейшем принятии этого документа. При этом в любом случае представляется очень важным как для разработчиков Проекта, так и для правоприменителей, исключить «риски недостижения целей правового регулирования, а также возможные негативные последствия от введения правового регулирования», на которые указывается в Положении о Порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия, утв. приказом Минэкономразвития России от 31.08.2010 № 398.

В.Е. Рябова,
канд. экон. наук, нач. отд. ФГБУ «ВНИИ охраны и экономики труда» Минтруда России

получите демо-доступ

Электронный помощник инженера по охране труда - получите демо-доступ и попробуйте бесплатно!

Об оценке регулирующего воздействия нового Порядка обучения по охране труда



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Вопросы по теме

Школа охраны
труда

Проверьте свои знания и получите удостоверение по охране труда. Запишитесь прямо сейчас

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас!

Живое общение с редакцией


Рассылка


© 2011–2016 ООО «Актион-МЦФЭР»

Сайт trudohrana.ru — информационный портал для руководителей и специалистов по охране труда.
Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.
Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-38302 от 30.11.2009.


  • Мы в соцсетях
Зарегистрируйтесь и продолжите чтение!

После регистрации у Вас будет ПОЛНЫЙ доступ ко всем материалам сайта trudohrana.ru.

Это бесплатно и займёт всего одну минуту!

Ещё Вы получите в ПОДАРОК инструкции по охране труда с учетом новых правил


У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Всего один шаг - и документ Ваш!

Только зарегистрированные пользователи могут скачивать документы с сайта. Регистрация бесплатна и займет всего 57 секунд. После нее Вы сможете загрузить документ, а также получите доступ к материалам и сервисам сайта.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль